России нужна мобилизационная экономика с рыночными инструментами[1]

С.Ю. Глазьев, министр ЕАЭС[2]

Нарастание санкционной политики со стороны Запада изменило в 2022 году не только внешнеторговую ориентацию российской экономики, но и повлияло на процессы осмысления в области стратегического планирования в стране. Фактически сложившаяся западная военно-политическая коалиция неизбежно заставляет другие страны, причём не только Россию, Китай, КНДР, Венесуэлу и пр. государства, открыто оппонирующие Западу, но практически большинство государств мира, задумываться о модели своего развития, вытекающей из нового характера мирового порядка[3]. Становится ясно, что либеральная глобализация во главе с одним центром силы стала неприемлемой, поиск ведётся других моделей, в частности, альтернативных «коалиции Запада», организационно-политически существующих в рамках объединений ШОС, БРИКС, даже АСЕАН[4].

Лучший пример такой экономики и общественно-политической системы сложился в КНР, где был обеспечен рост ВВП за последние 25 лет в 8 раз. Неизбежно востребованным становится и опыт стратегического планирования, который существовал в СССР и России на новом уровне, отличающемся от достигнутого в 2021 году Советом безопасности РФ в подготовленном им документах[5]. Особенную остроту этому придали

неизбежные проблемы, возникающие с ведением СВО на Украине, прежде всего, обеспечением ВВСТ, ресурсами новых регионов и сохранением темпов развития в осложнённых условиях санкций.

Как ни странно, но и в области СП, как и в области военного искусства и стратегии, крайне полезен оказывается, казалось бы, далёкий опыт.

И не только общечеловеческий, но и собственно российский и советский, к которому полезно обращаться в поисках наиболее эффективной модели СНБ России. Этот огромный опыт, как минимум, следует знать, чтобы понимать последовательность развития страны и её экономики, закономерности стратегического планирования. Коротко, учитывая эту актуальность, к нему следует вернуться.

Прежде всего, следует отметить, что стремление предвидеть будущее и подготовиться к грядущим изменениям и угрозам можно наблюдать в истории человечества с незапамятных времён. Это — общая черта в развитии не только человечества и государств, но и конкретного человека, стремящихся спрогнозировать и спланировать хотя бы в самых общих чертах своё видение будущего[6].

Для этого правителями использовались прорицатели, астрологи, философы. Но это же требование возникало уже в области экономики и развития технологий. В России методы программно-целевого планирования стали применяться для решения отдельных крупных задач военного строительства уже в конце 19 века — в 1882 году была принята «Двадцатилетняя программа усиления Русского флота», в 1909 году была — десятилетняя программа судостроения, в 1913 году — «Малая программа по усилению армии», рассчитанная на 1913–1917 годы, и её расширенный вариант — «Большая программа по усилению армии»[7]. Они объективно закладывали основу мышления будущих государственных деятелей и военных.

Однако масштабно на государственном уровне перспективное планирование впервые получило развитие в СССР. Важное значение в развитии теории и практики стратегического планирования в Советском Союзе играло использование разработанного В.В. Леонтьевым в 20-х годах XX века балансового метода «затраты — выпуск», идей Г.М. Кржижановского, определившего основной принцип в методологии стратегического планирования — «принцип непрерывности планирования», впоследствии названный «цепочкой Кржижановского», а также разработок С.Г. Струмилина, выдвинувшего ещё в 1923 году идею прогнозного баланса народного хозяйства.

В 1920 г. создана Государственная комиссия по электрификации России (прообраз Госплана СССР) под руководством Г.М. Кржижановского и был принят план ГОЭЛРО — первый в мире широкомасштабный план не только электрификации, но и развития экономики страны в целом — на 10 — 15 лет. План был утверждён VIII Всероссийским съездом Советов в декабре 1920 года.

В 1928 году Госплан СССР разработал генеральный план развития народного хозяйства СССР на 1928–1940 гг. Данные работы внесли неоценимый вклад в становление теории и практики стратегического планирования в мире в целом. На его основе в 1928 году был принят первый пятилетний план развития народного хозяйства, в ходе которой в стране было построено более 1500 крупных предприятий. В ходе второй пятилетки (1933–1938 гг.) было построено более 4 500 крупных предприятий, в результате чего была в основном завершена индустриализация страны. Наряду с этим Госплан готовил и планы по укреплению обороны[8].

Планирование уже тогда базировалось на прогнозных предплановых обоснованиях, в которых участвовало большое количество научных институтов АН и отраслевых исследовательских центров. Базовыми документами прогнозирования являлись Комплексная программа научно-технологического прогресса (КП НТП) в СССР (ответственный — АН СССР),

Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР (ответственный — Госплан СССР), а также Генеральная схема систем расселения, аналогичные республиканские схемы и другие документы, относящиеся к классу «физического планирования» (районные планировки, генпланы городов и т. п.).

При этом в СССР сложилась наиболее продвинутая в мире на тот период прогностическая школа под руководством академиков А.Н. Ефимова, А.И. Анчишкина и В.А. Котельникова. В период конца 60-х — начала 90-х гг. XX века в СССР появилось свыше 500 научных монографий по прогнозированию, не считая тысяч статей и публицистики. Основные положения теории предвидения будущего и методологии прогнозирования (Н.Д. Кондратьев, П.А. Сорокин, Н.Н. Моисеев) состояли в том, что целью является определение тенденций развития. Вершиной работы этой школы стала Комплексная программа научно-технического прогресса на 1986–2005 годы, разработкой которой руководили академики В.А. Котельников и С.М. Тихомиров.

Таким образом, в Советском Союзе сложилась целостная система долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования. Долгосрочные программы развития страны на 10–15 лет конкретизировались перспективными пятилетними планами, а также контрольными цифрами на текущий год. Госплан СССР, действовавший на основании директив съездов и пленумов ЦК КПСС, имел в своём составе государственную экспертную комиссию, Главный вычислительный центр, целую сеть научно-исследовательских институтов. В основу системы государственного планирования были положены комплексный и отраслевой характер развития экономики, науки и техники в сочетании с развитием территорий; моделирование и адаптация организационных форм в зависимости от поставленных целей; реализуемость и контролируемость выполнения планов. Положения планов разрабатывались адресно и доводились до конкретных министерств, ведомств и союзных республик. Естественно, успехи СП не следует абсолютизировать, как не следует от них огульно отказываться (как это было сделано в 90-е гг.).

Нельзя, однако, не отметить, что в области обеспечения безопасности государства перспективное планирование фактически отсутствовало. Стратегическое целеполагание осуществлялось в самой общей форме путём принятия соответствующих партийно-государственных документов, носивших нередко просто идеологическую направленность.

Изучение истории органов безопасности показывает, что теоретические проработки основ планирования и управления не относились к числу актуальных проблем. Главная причина состояла в том, что органы безопасности страны располагали необходимыми финансовыми, кадровыми и материальными ресурсами и занимали приоритетное положение в системе государственных органов. Поэтому соответствующие планы работы разрабатывались по подразделениям органов безопасности и на короткие сроки[9].

В целом государственное перспективное планирование сыграло огромную роль в развитии народного хозяйства, науки и технологий, военного строительства, обеспечило лидерство СССР в целом ряде передовых отраслей. Советский опыт планирования широко использовался зарубежными странами, в том числе в корпоративном секторе, для совершенствования системы стратегического управления.

В то же время, государственное планирование в СССР имело целый ряд системных недостатков, главными из которых следует отметить его политизированность, директивный характер, безальтернативность прогнозов, планирование «от достигнутого» без учёта возможностей реализации готовой продукции. Фактически власть планировала не собственные действия, которые включали бы проработку стимулов и факторов заинтересованности в выполнении намеченных задач, а жизнь и деятельность всей страны и каждого хозяйствующего субъекта в отдельности, добиваясь выполнения планов преимущественно административными методами. Слабое внимание к вопросам социальной политики вело к возникновению диспропорций экономике и товарных дефицитов, особенно в сфере народного потребления.

К этому нельзя не добавить крупные стратегические ошибки, допущенные руководством страны. Так, в результате непродуманной антиалкогольной кампании бюджет СССР в 1985 г. получил от продажи алкогольных напитков, за счёт которой дотировались цены на мясо и целый рад других продовольственных товаров, вместо 60 только 46 млрд руб., в 1986 г. — 26 млрд руб. В результате, писал Г.Х. Шахназаров, «антиалкогольная кампания обошлась стране в 100 млрд руб.»[10], образовался громадный дефицит

бюджета. Едва ли не больший ущерб экономике страны нанесли усилия

Горбачёва и его ближайших соратников по свёртыванию оборонной промышленности под лозунгом: «ВПК СССР разрушает экономику страны».

Одновременно пропагандировалась идея конверсии, то есть перевода оборонных предприятий страны на выпуск гражданской продукции. Анализ зарубежного опыта конверсии, проведённый в тот период одной из советских спецслужб по заданию руководства страны, показал, что нигде в мире такого положительного опыта не было. Повсеместно перепрофилирование военного производства на мирные рельсы на поверку оказывалось излишне затратным, неэффективным и, более того, отрицательно влияло на общее состояние экономики. Гораздо больший смысл имело стимулирование диверсификации производства оборонных предприятий путём использования передовых военных технологий для выпуска гражданской продукции не в ущерб основному производству. Однако в интересах противоборства с СССР ведущие западные страны пропагандировали тезис о том, что конверсия якобы позволяет оздоровить экономику. К сожалению, указанная информация спецслужб не была принята во внимание тогдашним советским руководством, как и многие другие предостережения.

В итоге грубые политические просчёты руководства страны серьёзно дискредитировали систему государственного планирования, и она была ликвидирована вместе с распадом СССР.

На новой основе государственное планирование начало развиваться в новой России лишь в середине «нулевых годов» XXI века, хотя ещё в июле 1995 года вступил (впрочем, очень условно) в силу Федеральный закон № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», на основании которого в ноябре 2008 года Постановлением Правительства РФ была принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

Этот закон фактически не исполнялся, а Концепция утеряла своё значение в связи с мировым экономическим кризисом 2008 года (хотя и сегодня её автор — замминистра А. Клепач, считает эту концепцию «шедевром»). В системе исполнительной власти в тот период преобладала точка

зрения, согласно которой правительство должно иметь «свободу рук», действуя «гибко сообразно складывающейся конъюнктуре рынка».

С точки зрения международной и военной безопасности эта концепция (2008 г.) вообще не отвечала реалиям. Более того, даже и не пыталась им отвечать. В частности, там не было упомянутого ни одного фактора внешнего влияния на условия развития России. Страна существовала в безвоздушном пространстве, где её окружал чистейший вакуум.

Тем не менее, несмотря на указанное выше сопротивление, 28 октября 2005 года Указом Президента РФ № 1244 была образована Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по стратегическому планированию, перед которой была поставлена задача уйти от ситуативного «ручного» управления и сформировать современную систему стратегического планирования, которая охватывала бы не только сферу обеспечения национальной безопасности, но и социально-экономического развития страны. Надо отметить, что начал эту большую и сложную работу И.С. Иванов, который занимал тогда пост Секретаря Совета Безопасности РФ.

Как отмечают исследователи, «Работа шла очень сложно, неприятие в федеральном правительстве вызывал даже сам термин «планирование», предлагалось заменить его понятиями «прогнозирование» или «программирование», что, собственно, и нашло отражение в законе №115-ФЗ».

Указывалось, что «сегодня все регулирует рынок». Он-де уже определил место России в международном разделении труда — использование сырьевой базы, первичная обработка природных ресурсов. Поэтому нам не нужно производство самолётов, судов и кораблей, станков и современных композитных материалов, импортозамещение — затратно и бессмысленно. Дешевле и эффективнее закупать все это за полученные «нефтедоллары». Иными словами, мы сами отказались от основ СП.

С последствиями такого подхода Россия столкнулась уже скорее, а после пакета санкций 2014–2022 годов к рыночному регулированию за счёт Запада уже апеллировать стало и вовсе неприлично.

С точки зрения внешнеполитической, а, тем более, геополитической, «рыночное регулирование экономики» неизбежно вело к нарушению национальных и государственных интересов, что отчётливо проявилось уже на ранних стадиях обострения отношений с Западом, когда тот стал открыто игнорировать нормы рынка и ВТО, более того, собственные принципы рынка и собственности. Но в те годы понимания со стороны экономистов-рыночников в правительстве так и не было достигнуто. Не встречали понимания и аргументы «силовиков» в пользу того, что рынку в конце концов все равно, кому будут принадлежать российские Калининградская область, Курилы, Сахалин, да и весь Дальний Восток.

Тем не менее, несмотря на все трудности в декабре 2006 года удалось провести заседание Совета Безопасности РФ, на котором были приняты важные решения долгосрочного характера по комплексному развитию Дальнего Востока и Забайкалья, основанные на принципах стратегического планирования. В их основу был положен первый опыт стратегического прогноза, доложенный Президенту России.

И все же датой начала формирования в нашей стране системы стратегического планирования следовало бы считать 2 мая 2009 года, когда Указом Президента РФ № 536 была принята очередная редакция Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и «Основы стратегического планирования в Российской Федерации» — первый нормативно-правой акт в области стратегического планирования[11], а также перечень критериев и показателей состояния национальной безопасности.